TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-3111/23
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Reconocimiento y pago de sanción moratoria de acreencias laborales sin título ejecutivo
(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los asuntos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías cuando dicha pretensión no se encuentre debidamente contenida en un título ejecutivo claro, expreso y exigible, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 3111 DE 2023
Expediente: CJU-4790
Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. Por intermedio de apoderado judicial, el señor Álvaro Yesid Corredor Quijano formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo negativo ficticio respecto de la petición elevada a la Secretaría de Educación Municipal de Pasto, el día 25 de junio de 2010, el cual niega el reconocimiento y pago a favor de la demandante de la sanción moratoria ocasionada por la demora injustificada en el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales. A título de restablecimiento y con fundamento en lo expuesto, solicitó que se ordene el reconocimiento de la sanción moratoria y el pago del valor total.[1]
2. El asunto le correspondió al Juzgado 3° Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto, el cual, mediante Auto del 8 de mayo de 2012, admitió la demanda.[2] Con todo, en cumplimiento de los dispuesto en los Artículos 305 y 308 de la Ley 1437 de 2011 y en dos acuerdos, proferidos por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el proceso fue asumido por el Juzgado 2° Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto.[3] Esa autoridad tramitó el proceso[4] y profirió sentencia el 11 de julio de 2014. En esa decisión, el juez declaró la existencia y la nulidad del acto ficto generado por el silencio administrativo de la Secretaría de Educación Municipal de Pasto. En consecuencia, condenó a la demandada a liquidar, reconocer y pagar al accionante la sanción moratoria por el no pago oportuno de la cesantía parcial, desde el 7 de noviembre de 2007 hasta el 22 de enero de 2009.[5]
3. El 22 de julio de 2014, esa decisión fue apelada por la apoderada judicial del Ministerio de Educación Nacional Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio.[6] Luego, el 5 de agosto de 2014, el Juzgado 2° Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto, en cumplimiento de una decisión de la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, remitió el expediente al Juzgado 1° Administrativo de Descongestión de Pasto,[7] el cual asumió el conocimiento del proceso[8] y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño para que tramitara el recurso de apelación correspondiente el 8 de octubre de 2014.[9]
4. Mediante Auto del 3 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió el recurso de apelación correspondiente. Con todo, en el Auto del 16 de abril de 2015, señaló que [c]on fundamento en las decisiones emitidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del H. Consejo Superior de la Judicatura, en providencias de 3 y 11 de diciembre de 2014 mediante las cuales se dirimieron sendos conflictos de jurisdicción, en los cuales se estableció que los procesos en los que se realice el cobro de la sanción moratoria por el pago retrasado de las cesantías le corresponde el conocimiento a la jurisdicción Ordinaria Laboral y no a la Contencioso Administrativa.[10] En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la oficina judicial de esa ciudad para que el proceso fuera repartido entre los H. Magistrados del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pasto, para que continúen con su trámite.[11]
5. El proceso fue repartido a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, el cual, a través de Auto del 11 de mayo de 2015, advirtió que el proceso había sido tramitado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en primera instancia. De manera que, en virtud de las competencias que le fueron asignadas en el Artículo 15 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social, no le correspondería conocer del proceso en primera instancia, ni del recurso de apelación, porque no funge como superior jerárquico funcional.[12] Como consecuencia de ello, devolvió el expediente al despacho de la Magistrada encargada de adelantar el caso en el Tribunal Administrativo de Nariño.[13]
6. Como consecuencia de lo anterior, en Auto del 27 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Nariño reconoció que la Sala Laboral del Tribunal Superior de Nariño carecía de competencia para adelantar el proceso. Por tanto, desvinculó a la entidad aludida del proceso, declaró la nulidad de lo actuado con fundamento en la causal de falta de jurisdicción contemplada en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil y ordenó remitir el asunto a la oficina de judicial para que reparta el proceso entre los juzgados laborales del circuito de Pasto.[14]
7. El proceso le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, el cual avocó el conocimiento del asunto[15] y libró mandamiento de pago en favor del demandante, por la suma de treinta millones setecientos sesenta y siete mil ochocientos pesos ($30.767.800) M/CTE, por concepto de sanción moratoria.[16]
8. Con todo, el 9 de agosto de 2017, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto declaró la nulidad de lo actuado y ordenó remitir el caso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[17] El juzgado fundamentó su decisión, en que la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, puntualmente, la Sentencia del 16 de febrero de 2017, había considerado que las controversias relativas al pago de la moratoria de las cesantías le correspondían a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, porque la pretensión n de la demanda era obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo que negó el pago de la sanción aludida. Por tanto, remitió el expediente al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, el cual había tramitado inicialmente el asunto de la referencia. [18]
9. El 25 de agosto de 2017, el Juzgado 2° Administrativo de Pasto decidió remitir el expediente al Juzgado 9° Administrativo del Circuito de Pasto debido a que el primero en la actualidad solo tiene competencia para conocer de asuntos tramitados bajo la Ley 1437 de 2011[19]. El 27 de septiembre de 2017, mediante oficio el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito que ordenó devolver el expediente a esta Judicatura. Para el efecto, argumentó que la autoridad judicial no debió devolver el proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino plantear el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones.[20] Por tanto, remitió el expediente una vez más al juez laboral correspondiente.
10. El 29 de agosto de 2023, con posterioridad a varios requerimientos de la Procuraduría General de la Nación,[21] el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto consideró que, en efecto, los conflictos de competencia derivados del conocimiento de la sanción moratoria por el no pago de cesantías para docentes del sector público deben ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para justificar su postura, advirtió que, en el Auto 943 de 2021, la Corte Constitucional explicó que [c]uando se acuda a la jurisdicción para solicitar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, y dicha pretensión no se encuentre debidamente contenida en un título ejecutivo claro, expreso y exigible, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para adelantar la controversia, conforme al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, dejó sin efectos los Autos del 12 de enero de 2016 y del 9 de agosto de 2017, se abstuvo de avocar conocimiento del asunto y propuso conflicto negativo de jurisdicción contra el Tribunal Administrativo de Nariño.[22]
11. Mediante sesión virtual del 16 de noviembre de 2023, el proceso fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 20 de noviembre siguiente.[23]
II. CONSIDERACIONES
A. Competencia
12. La Corte Constitucional es competente para conocer los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[24].
B. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
13. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[25]
14. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan, tal y como se demuestra a continuación:
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Presupuesto |
Constatación |
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Subjetivo. La controversia debe suscitarse por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[26] |
El conflicto se generó entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Tribunal Administrativo de Nariño); y, una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto). |
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Objetivo. Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en trámite un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[27] |
En el caso, la Sala verifica que existe una causa judicial en curso, la cual pretende reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, cuando dicha pretensión se dirija contra una entidad pública y no se funde en un título ejecutivo. |
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Normativo. Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[28] |
En el presente asunto, las autoridades fundamentaron sus posturas en argumentos legales para defender sus posiciones (ver los acápites 6, 7, y 8 de la presente providencia). |
C. Asunto objeto de decisión y metodología
15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto suscitado entre el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Para el efecto de la decisión, la Corte reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los conflictos relacionados con la sanción moratoria por la falta de pago oportuno de las cesantías por parte de una entidad pública sin que exista un título ejecutivo. Luego, resolverá el caso concreto.
D. Competencia para conocer de pretensiones de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, cuando dicha pretensión se dirija contra una entidad pública y no funge título ejecutivo. Reiteración del Auto 943 de 2021
16. En Auto 943 de 2021,[29] la Sala Plena estableció que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías, cuando dicha obligación no se encuentre contenida en un título ejecutivo (claro, expreso y exigible). La Corte llegó a esta conclusión porque consideró que, en virtud de la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, esa jurisdicción conocerá, entre otras, de aquellas controversias suscitadas sobre actos administrativos donde uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública. Esa postura es concordante con los artículos 138, 152 y 155 de la norma referida.
17. Además, la Corte tuvo en consideración la jurisprudencia del Consejo de Estado[30] y la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[31] para señarla que cuando la administración reconoce el pago de las cesantías, pero no reconoce el pago de la sanción moratoria, el interesado debe acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar el reconocimiento judicial de la mencionada sanción.
18. Regla de decisión. Reiteración Auto 943 de 2021. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los asuntos en los que se pretenda el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías cuando dicha pretensión no se encuentre debidamente contenida en un título ejecutivo claro, expreso y exigible, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
E. Caso concreto
19. La Sala Plena advierte que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del caso que suscitó el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto. Lo anterior, en atención a la regla de decisión establecida en el Auto 943 de 2021.
20. En esta oportunidad, la Corte encuentra que, en el presente caso, el ciudadano pretende que se declare la nulidad del acto administrativo presunto negativo respecto de la petición elevada a la Secretaría de Educación Municipal de Pasto, el 25 de junio de 2010, con el cual niega el reconocimiento y pago a favor de la demandante de la sanción moratoria ocasionada por la demora injustificada con la que se le tramitó y canceló el reconocimiento de una cesantía parcial. Ese tipo de controversias giran en torno a los actos administrativos presuntamente proferidos por entidades públicas, es decir, a actuaciones de entidades públicas las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Nariño para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Nariño es la autoridad competente para conocer de la demanda de la referencia,
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-4790 al Tribunal Administrativo de Nariño para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
José Fernando Reyes Cuartas
Presidente (e)
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado (E)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-4790, 01DemandaAnexos.pdf
[2] Expediente digital CJU 4790, 03AutoDisponeNotificar.pdf
[3] Expediente digital CJU 4790, 09AutoAvocaConocimiento.pdf
[4] Expediente digital CJU 4790, 14JuzgadoSegundoAdministrativo.pdf
[5] Expediente digital CJU 4790, 20SentenciaJuzgadoSegundoAdministrativo.pdf
[6] Expediente digital CJU-4790, 21RecursoApelaciónMinisterioEducación.pdf
[7] Expediente digital CJU-4790, 22RemisiónJuzgadoSegundoAdministrativo.pdf
[8] Expediente digital CJU-4790, 23JuzgadoPrimeroAdministrativoDescongestiónPasto.pdf
[9] Expediente digital CJU-4790, 25EnvioExpedienteTribunalAdministrativo.pdf
[10] Expediente digital CJU-4790, 26TribunalAdministrativoNariño.pdf, p. 23.
[11] Ibidem, p. 23.
[12] Ibidem, p. 30.
[13] Ibidem, p. 30.
[14] Ibidem, p. 35.
[15] Expediente digital CJU-4790, 03AutoAvocaConocimiento
[16] Expediente digital CJU-4790, 05AutoLibraMandamientoPago
[17] Expediente digital CJU-4790, 11AutoNoDeclaraNulidad
[18] Expediente digital CJU-4790, 11AutoNoDeclaraNulidad
[19] Expediente digital CJU-4790, 13JuzgadoSegundoAdministrativo
[20] Expediente digital CJU-4790, 15JuzgadoNovenoAdministrativo.pdf
[21] Oficio del 20 de octubre de 2020, remitido por la Procuraduría Judicial II para asuntos Administrativos, Expediente digital CJU-4790, 16Procuraduría156Judicial02AsuntosAdministrativos.pdf; Auto que avoca conocimiento del 21 de octubre de 2020, proferido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Nariño, Expediente digital CJU-4790, 17VigilanciaJudicialAdministrativa.pdf; y, oficio suscrito por el Consejo Superior de la Judicatura del 22 de octubre de 2020, Expediente digital CJU-4790, 18VigilanciaJudicialAdministrativaConsejoSuperiorJudicatura.pdf.
[22] Expediente digital CJU-4790, 20AutoDejaSinEfectosAutoSeA p. 1-3.
[23] Ibid., documento digital 03CJU-4790 Constancia de Reparto p. 1.
[24] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [ ] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[25] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[26] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[27] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).
[28] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[29] La Corte reiteró esta postura en los autos 064 y 065 de 2022.
[30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 12 de julio de 2015 proferida dentro del radicado No. 5001-23-33-000-2013-00480-02 (1447-15). En esa oportunidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado, conoció de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de una persona que le había sido reconocido el pago de las cesantías. Sin embargo, mediante acto administrativo, la Secretaría General del Departamento de Boyacá le había negado el reconocimiento de la sanción moratoria por falta de pago oportuno de las cesantías, por lo que acudió al medio de control, para obtener el reconocimiento judicial de la mencionada sanción.
[31] Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, sentencia del 16 de febrero de 2017 proferida dentro del radicado No. 11001010200020160179800. En esa oportunidad, la Sala Jurisdiccional dirimió en favor de la jurisdicción de lo contencioso administrativo un conflicto originado por la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por una docente del sector público, a quien mediante resolución le había sido reconocida las cesantías, pero estas no fueron canceladas a tiempo. Al respecto, la demandante radicó frente al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio una solicitud para el reconocimiento de la sanción moratoria, la cual no fue atendida por esa entidad. Es ese sentido, acudió al medio de control establecido en el artículo 138 del CPACA para que se declarara la nulidad de un acto ficto o presunto, que negó el reconocimiento de la sanción por mora establecida en la Ley 1071 de 2006.